Гендерні квоти: міжнародний досвід запровадження та українські реалії

Гендерні квоти — поширені так звані позитивні дії (чи позитивна дискримінація) з метою збільшити кількість жінок на владних позиціях. Політика позитивних дій (англ. affirmative actions), спрямована проти дискримінації за ознакою статі, передбачає проведення спеціальних, зазвичай тимчасових заходів з подолання наслідків дискримінації, яка мала місце в минулому або триває й досі.

Ще не так давно жінки в різних країнах світу боролися за так звані політичні права^[1]. Перша американська феміністка Ебігейл Адамс (1744–1818) сміливо заявляла: «Ми не будемо підкорятися законам, в ухваленні яких не брали участі, і владі, яка не представляє наші інтереси». Якщо говорити про універсальне виборче право як передумову політичних прав, то перші випадки його надання майже всім жінкам датовано кінцем ХІХ століття. Нова Зеландія — перша у світі країна, де 1893 року жінкам (крім представниць корінного населення) надала право голосу. Через рік це зробила Австралія. У Європі першою була Фінляндія — 1905 рік. За нею пішли інші нордичні країни, а далі і решта Європи. Першою азійською країною, де жінки (віком від 21 року) здобули право голосу, стала 1931 року Шрі-Ланка (Цейлон). А от у Саудівській Аравії лише 2011 року король дав можливість жінкам голосувати на місцевих виборах 2015 року. Це були перші вибори, на яких жінки отримали право голосу, право балотуватися на державні посади і на яких уперше було обрано 20 жінок на 2100 муніципальних місць. Очевидно, що такі тривалі обмеження політичної участі жінок не можуть не позначитися на ситуації з доступом до влади.

І хоча на рівні ООН у статті 21 Загальної декларації прав людини (1948) сказано, що «кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників», «кожна людина має право рівного доступу до державної служби у своїй країні»^[2], проблема з паритетним представництвом жінок у найвищих органах влади досі існує. Адже жінки в середньому по світу посідають лише 24 % місць у національних парламентах^[3]. Саме за ними закріплено доглядову працю, пов’язану з таким важливим ресурсом, як час. Про нерівномірний розподіл часу між жінками й чоловіками та важливість його для досягнення цілей пише британська феміністська дослідниця Валері Брайсон^[4].

Гендерні квоти спрямовано передусім на подолання цих структурних чинників нерівного доступу жінок і чоловіків до політики, спричинених історичними передумовами, які мають наслідки і у сучасному житті.

База даних і дослідження гендерних квот у політиці

Якщо ви хочете дізнатися про міжнародну ситуацію із запровадженням гендерних квот, заходьте на Базу даних гендерних квот (Gender Quotas Database)^[5]. Це спільний проект трьох інституцій — Міжнародного інституту демократії й електоральної підтримки (International IDEA), Міжпарламентського об’єднання (IPU, Inter-Parliamentary Union) та Стокгольмського університету. Цей ресурс дозволяє оцінити як загальну картину різних типів квот, так і конкретну ситуацію в кожній країні світу.

Крім того, тематику гендерних квот уже багато років розробляють шведські дослідниці Друд Далеруп (Drude Dahlerup) і Леніта Фрайденваль (Lenita Freidenvall) зі Стокгольмського університету. Вони вивчають скандинавський і світовий досвід запровадження квот. Наприклад, Друд Далеруп виступила співавторкою і редакторкою «першого всесвітнього дослідження квот» під назвою «Жінки, квоти і політика» (Women, Quotas and Politics, 2006)^[6], у якому оцінюється міжнародний досвід у галузі гендерних квот.

Друд Далеруп і Леніта Фрайденваль у своїх працях аналізують швидкий і повільний (поступальний) шлях залучення жінок у політику рівня ухвалення рішень^[7]. Якраз Швеція й інші нордичні країни представляють так званий повільний шлях масового (чи видимого) приходу жінок у парламент. Наприклад, Швеції знадобилося майже 60 років, щоб переступити межу у 20 %, і 70 років — щоб досягнути 30 %. Це справді довгий шлях. Натомість запровадження гендерних квот — приклад швидкого шляху.

Та передусім варто розібратися з типами гендерних квот і результатами їх упровадження.

Класифікації гендерних квот у політиці

Гендерні квоти бувають законодавчими (або правовими) і добровільними партійними^[8]. Законодавчі поділяють на зарезервовані місця і законодавчі кандидатські квоти. Зарезервовані для жінок місця — це тип квоти, коли держава визначає кількість місць у виборному органі для жінок, створюється окремий список жінок-кандидаток, які конкурують між собою. Приклади країн із такими квотами — Руанда (61 %), Афганістан (27 %), Ірак (25 %), Бангладеш (20 %). Тому й відсоток жінок у цих країнах може бути порівняно великим і досить стабільним, адже це так звані жорсткі (hard) квоти.

Гендерні квоти може бути прописано в конституції (як в Афганістані, Еквадорі, Сербії, Франції, на Гаїті та ін.) або у виборчому законодавстві (як у ПАР, Бельгії, Киргизстані, Узбекистані, Португалії, Панамі, Кореї тощо). Законодавчі квоти діють, зокрема, в таких країнах ЄС, як Бельгія, Греція, Ірландія, Іспанія, Італія, Польща, Португалія, Словенія, Франція^[9].

Добровільні партійні квоти — найпоширеніший у світі тип квот. Спочатку їх у 1970-х роках запровадили окремі соціал-демократичні партії в Західній Європі. Добровільними партійними квотами уславилися якраз скандинавські країни, про що буде далі.

Зазвичай для добровільних партійних квот важливе усвідомлення на рівні партій цінності гендерної рівності і значення залучення жінок на рівень саме ухвалення рішень. Добровільні партійні квоти діють більше як у половині країн-членів ЄС, це Австрія, Велика Британія, Греція, Іспанія, Італія, Кіпр, Литва, Люксембург, Мальта, Нідерланди, Німеччина, Румунія, Словаччина, Словенія, Угорщина, Франція, Хорватія, Чехія, Швеція.

Із квотами пов’язано ще такі нюанси, як розмір квоти (наприклад, 20 %, 30 % чи 40 %), а також мандат на місце (у прохідній частині списку чи в кінці). Прописана в законодавстві квота теж не завжди спрацьовує, якщо немає механізму її втілення — санкцій за невиконання квоти (відмова реєстрації партії) чи нагороди (державне фінансування виборчої кампанії партії). Такі квоти без зобов’язань називають ще м’якими (soft). Їх формально запровадили, але сподіваного результату вони не дали.

Наостанок квоти можуть стосуватися тільки збільшення кількості саме жінок як недопредставленої статі або бути так званими гендерно нейтральними.

Скандинавський досвід запровадження квот: стереотипи про обов’язковість

Поширений стереотип про Швецію й інші скандинавські країни, що саме завдяки квотам там багато жінок у політиці. Та чи справді гендерні квоти — головний секрет великої кількості жінок у шведському парламенті?

Завважмо, що у Швеції ніколи не було правових (законодавчо чи конституційно закріплених) квот^[10]. Натомість ця країна відома тим, що тут запроваджують добровільні партійні квоти. Почалося все ще 1972 року, коли Ліберальна народна партія вперше в країні запровадила політику мінімум 40 % будь-якої статі у внутрішніх правліннях і комітетах. Гендерні квоти прихильно сприйняли радше ліві й центристські партії, згодом цю тенденцію підхопили майже всі партії.

Скажімо, шведська соціал-демократична робітнича партія має квоту 50 % для жінок у партійних списках із системою чергування (zipper system) (почергова зміна чоловіків і жінок, 1993). Ліва партія має так само квоту 50 % для жінок у партійних списках (1987). Партія зелених Швеції теж має квоту 50 % для жінок у партійних списках (1987) і внутрішні квоти (1981). У 1987 році Християнсько-демократична партія запровадила 40-відсоткову гендерно нейтральну рекомендацію щодо виборчих бюлетенів.

Політичні партії у Швеції запровадили гендерні добровільні партійні квоти протягом 1980-х років, коли жінки вже мали 20–30 % місць у парламенті (найбільший відсоток у світі). Прорив представництва шведських жінок стався в 1970-х, ще до будь-яких квот. Політичні партії запровадили квоти, коли жінки вже мали більш ніж 20 % місць у Риксдазі. Тобто не слід стверджувати, ніби великого представництва жінок у парламенті було досягнуто завдяки квотам. Шведський досвід, де активну роль зіграв саме жіночий рух, заведено вважати так званим поступальним (покроковим, повільним) шляхом залучення жінок у політику.

До речі, вивчення скандинавського досвіду дає підстави говорити про зв’язок між високим рівнем участі жінок у політичному житті і добробутом країни. Як зазначив тогочасний керівник проекту з питань виборів і управління, координатор проектів ОБСЄ в Україні Мортен Енберг на Міжнародній конференції «Жінки в політиці: міжнародний досвід для України»^[11] (жовтень 2005 року), коли кількість жінок сягає 20 %, парламентарі починають серйозно розробляти законопроекти, які стосуються дітей. Коли ж у парламенті 30 % жінок, тоді розглядаються питання, пов’язані з інтересами жінок. Досвід Швеції цінний з погляду вивчення шляху цієї країни до вирішення проблеми участі жінок у політичному житті та розбудови держави загального добробуту й демократії.

Які зміни можуть принести гендерні квоти?

Яка різниця в результатах діяльності парламентів, де депутатами є суто або майже чоловіки, і парламентів, де є 30–40 % жінок? Часто кажуть, що немає значення, якої статі депутат, головне, щоб він представляв інтереси своїх виборців. Що змінюється в політиці, коли депутатками стають дедалі більше жінок? Чи порушуються якісь нові питання, які раніше на політичному порядку денному не поставали? Ці і схожі питання обговорювалися на міжнародному науковому семінарі «Жінки в політиці: міжнародний досвід для України», організованому в НаУКМА далекого 2005 року. Це була одна з перших подій такого рівня — за участі дослідниць і активісток з-за кордону, яку я мала нагоду відвідати та описати свої враження від дискусії^[12].

Три головні прикмети парламентів з істотною кількістю жінок назвала Сульвайг Бергман з Північного інституту жіночих студій і гендерних досліджень. По-перше, якщо в парламенті присутня критична маса жінок (а це хоча б 30 %), працює певна політична атмосфера, жінки вже не почуваються в меншості, вони більш видимі й упевнені в собі. По-друге, на порядку денному активніше з’являються соціальні питання, забезпечення гендерної рівності. Саме тому окремі міжнародні організації здійснюють певний тиск на чимало країн (зокрема, постконфліктних) для того, щоб запровадити таку відповідну нормативно-правову базу на практиці. Двадцять років тому це була інша ситуація. По-третє, це увага до вирішення таких найбільш проблемних питань, як насилля проти жінок, сексуальні права, право на аборт тощо.

Крім того, у жінок інші економічні стратегії, що їх пояснює інший соціальний досвід, аніж у чоловіків^[13]. Адже жінки змушені вчитися ефективно справлятися з подвійним навантаженням, економити час, адже в них мало ресурсу часу. Жінки більше орієнтовані на сталий розвиток, а не на миттєвий результат, бо знають, що перед ними не раз поставатимуть ті самі виклики.

Гендерні квоти в Україні: бути чи не бути жінкам у великій політиці?

Україна посідає 146-те місце у світі серед майже 200 країн за відсотком жінок у парламенті^[14], маючи лише 12 % жінок у Верховній Раді. За роки незалежності Україна не продемонструвала помітного покращення ситуації з кількістю жінок у парламенті.

Популярна думка, ніби жінки в Україні «просто не хочуть» іти в політику. Чому так відбувається? Одне з пояснень можна знайти, якщо звернутися до проблеми корупції. Згідно зі Звітом про індекс сприйняття корупції 2017 року організації Transparency International (Transparency International Corruption Perception Index Report 2017)^[15], Україна за рівнем корупції перебуває на 130-му місці (серед 180 країн; останні в списку країни, де цей рівень найвищий). Для порівняння, Швеція посідає 6-те місце. Отже, існують небезпідставні сумніви в прозорості бюрократичної процедури відбору кандидатів і кандидаток у партійні списки українських партій. Жінки не мають достатньо ресурсів (матеріальних і соціальних), щоб самотужки ввійти в політичну сферу. Хоча в Україні жінки нарівні з чоловіками залучені до ринку праці, а за рівнем освіти навіть випереджають чоловіків^[16]. Тобто в цьому випадку гендерні квоти могли б стати в нагоді.

Ще одна причина негативного ставлення до гендерного квотування — звертання до яскравих одиничних прикладів, скажімо, до особи політикині Юлії Тимошенко. Одні кажуть, що якщо Юля змогла сягнути таких вершин у політиці, то й інші жінки зможуть. Другі нарікають, що гендерні квоти приведуть у політику ще більше таких жінок, як Тимошенко. При цьому компетентність чи чесність політиків-чоловіків до уваги не береться. Зрозуміло, що коли жінок зовсім мало, то з цієї кількості важко мати критичну масу видимих фахівчинь. Та й негативні приклади краще запам’ятовуються, ніж позитивні. Через увагу саме до так званих індивідуальних чинників (та ігнорування структурних, які я вже згадувала) якраз і побутує негативне ставлення до гендерних квот.

Яка ж історія запровадження гендерного квотування в Україні?^[17] У 2013 році було ухвалено законодавчу квоту у 30 %, яка на виборах 2014 року не дала сподіваних результатів (20 із 29 партій її не виконали), бо не мала відповідних санкцій і не передбачала чіткого місця кандидаток у прохідній частині списку. Позитивне заохочення у вигляді додаткового державного фінансування для партій, які дотрималися квоти, дало невеликий ефект (ці бонуси отримала «Самопоміч»). Доти в Україні було вже з десяток попередніх спроб запровадити певні квоти, але всі вони не мали успіху.

У 2005 році Верховна Рада ухвалила закон «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків», у якому немає жодного слова про квоти, але йдеться про так звані позитивні дії. Зокрема, в законі дано означення терміну «позитивні дії» («спеціальні тимчасові заходи, спрямовані на усунення дисбалансу між можливостями жінок і чоловіків реалізовувати рівні права, надані їм Конституцією і законами України»); зазначено, що «державна політика щодо забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків спрямована на застосування позитивних дій»; позитивні дії не вважаються дискримінацією за ознакою статі. Однак у законі не описано зміст і механізм упровадження позитивних дій, а також відповідальність за їхню відсутність, що перетворює цитовані засади Закону України «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків» на декларативні твердження.

Перед тим, у червні 2004 року, відбулися парламентські слухання «Становище жінок в Україні: реалії та перспективи». У результаті було сформульовано певну кількість рекомендацій для різних органів влади, зокрема, пропонувалося запровадити квоту в 30 % у партійних виборчих списках. Однак, як уже сказано, парламент не взяв до уваги цю рекомендацію про квоти.

Усупереч діям Верховної Ради України опитування громадської думки свідчать, що в пересічних українців набагато позитивніше ставлення до запровадження гендерних квот, ніж у представників української політики будь-якого ідеологічного спрямування. У 2008 і 2010 роках^[18] близько половини українців підтримували ідею квотування місць у Верховній Раді (див. табл.), а відсоток опитаних жінок, які позитивно ставилися до гендерних квот, суттєво більший, ніж відсоток чоловіків.

Таблиця 1. Для того щоб збільшити кiлькiсть жінок серед депутатів Верховної Ради,
пропонується застосувати гендернi квоти. Як ви ставитеся до такої пропозиції (%)

Джерело: Дослідження «Думки і погляди населення» («Омнібус») Київського міжнародного інституту соціології, вересень 2008 р. (n=2036); жовтень 2010 р. (n=2038)

Крім упровадження законодавчих квот із відповідними санкціями, було б чудово, якби партії почали усвідомлювати важливість не лише декларативної підтримки рівних прав і можливостей жінок і чоловіків, а й реальних дій. В Україні пропорційна виборча система із закритими списками, і партії повністю відповідальні за відбір жінок. Жінки активно працюють у партіях, але перебувають радше на обслужувальних позиціях, а не в прохідних частинах списків. Добре освічені й активно залучені до ринку праці українські жінки майже усунуті з політичного життя країни. Якщо їх не залучати до процесу ухвалення рішень, країна ніколи не досягне правдивої демократії. Тому в цьому випадку варто скористатися зі скандинавського досвіду впровадження саме добровільних партійних квот як свідчення прихильності до ідей справедливості і паритетного представництва жінок і чоловіків.

Гадаю, що гендерна квота у 30 % на наступних виборах — непоганий початок, точніше, продовження вже розпочатих зусиль змінити політичну картину в суспільстві.